迈向城乡共治的乡村治理新格局——基于P县的田野发现

作者简介

吕德文，武汉大学社会学院研究员，博士生导师。

城乡融合发展塑造了城乡社会形态，这一社会形态的治理复杂性远高于乡土社会和城市社会，对乡村治理提出了新挑战。在城乡融合时代，利益密集型的乡村治理严重依赖于传统的资源投入方式，治理资源无法有效转化为基层治理能力，出现了乡村治理内卷化现象。而P县的经验表明，通过部门协调和资源整合，提高地方统筹治理能力，乡村治理可以得到明显优化，城乡共治格局也在“党领导下的自治、法治和德治相结合”路径中实现。

一、问题意识

城乡融合发展是中国共产党十九大作出的重大决策部署，亦是全面推进乡村振兴的重要工作。近些年来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展。进入21世纪，我国的城镇化速度迅速提升，平均每年以超过一个百分点的速度增长，2019年的城镇化率已经超过60%。然而，城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，距建立新型城乡关系、实现乡村振兴的战略目标仍有相当一段距离。这其中，建立健全乡村治理新体系是城乡融合发展的重要保障。为此，2019年6月，中共中央、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出建立党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的目标，实现乡村治理体系和治理能力现代化。

关于乡村治理研究的文献可谓汗牛充栋，但其研究视角却极为一致，基本上都是在国家与社会关系视角下展开。从国家中心的视角看，乡村治理实践是国家政权建设及其制度建构的结果。现代国家的形成伴随着“政权建设”，其核心表现之一便是国家的强制力量随着官僚体系下沉。中国的乡村治理体系建设是伴随着近代国家政权建设而形成的。只不过，晚清和民国的国家政权建设只实现了基层政权的半官僚化，无法将地方行政人员完全吸纳进官僚组织加以有效约束，从而出现了国家政权建设内卷化的结果。直到中华人民共和国成立以后，国家才通过一系列的社会改造，尤其是“三级所有、队为基础”的人民公社体制，完成了对基层社会的整合。改革开放后，乡村治理形成了“乡政村治”模式，近些年中央和各地则通过构建党组织领导下的自治、法治和德治相结合的乡村治理新体系，完善了“乡政村治”模式。总体上看，新中国成立后的70多年时间里，乡村治理体制是国家治理体系的有机组成部分，其变革始终是国家治理现代化建设的结果。

从社会中心的视角看，乡村治理是国家治理的一个独特领域。一方面，乡村治理受农村社会结构的影响，社会关联、村庄精英和社会分层等要素，都在极大程度上构成了“乡村治理的社会基础”，乃至于形成了乡村治理的区域差异。另一方面，乡村治理是在国家与农民关系中发生的，正式制度往往通过人情、面子等半正式方式运作，并广泛依靠村干部等半正式工作人员开展，由此形成了简约治理传统。

客观上，近代以来乡村治理变迁的主线是从双轨政治走向单轨，理论界对乡村治理的阐释也多聚焦于“官民两套在基层社会的纠缠”。因此，从国家与社会的视角切入乡村治理命题，具有合理性。但是，当前城乡关系发生了根本性变化，这一变局也深刻地改变了乡村治理的实践逻辑。比如，近年来以坐班制、职业化和技术化为主要内容的官僚化趋势，在各地的乡村治理中表现得越来越明显。如果说过去的“乡政村治”是建立在乡土社会独特性基础之上，也是乡村治理区别于城市治理的核心所在的话，那么，近些年来乡村治理的官僚化趋势，则表明城乡社会的基层治理体系越来越趋同。但毋庸置疑的是，从已有的文献看，理论界对乡村治理的官僚化趋势，更多的是持批评态度，且提供了颇为丰富的经验证据。

为了回应这一问题，一些学者将乡村治理研究的视角从国家与社会关系转向了城乡关系。从城乡关系的视角看，城市化水平与村庄治理体制存在匹配关系，当前的乡村治理现代化需要考虑人口流动、工业化水平等因素。哪怕是城市化水平较高的地方，基于治理目标、资源投入和制度选择的差异，乡村治理的实践路径和村干部的角色类型也有极大差异。有研究指出，城乡接合部或郊区社会是矛盾的交汇点，其治理是一种“空间再分配”的过程。但本地市场和集体所有制超越了城乡二元的制度隔离，预示着城乡融合时代可以形成更高质量的乡村治理。

随着城乡关系向着城乡融合的方向发展，城乡共治已经是一个治理趋势，乡村治理研究的转向具有重要意义。尽管理论界已经开启了这一研究路径，但对城乡融合时代的乡村治理议题仍未展开系统讨论。比如，城乡融合时代的乡村治理主体、内容，以及乡村治理新体系的建构路径，尚缺乏理论探讨和经验证据。

P县是北方某特大城市的生态涵养区之一，区域面积中的近四分之三是涉农土地，其中仅大桃种植面积就达22万亩，是著名的国内大桃产地。P县下辖2个乡、14个镇、2个街道办事处，有273个行政村、39个社区。截至2019年，P县常住人口45.6万人，近一半是农业人口；国民生产总值中，第二产业产值已经超过50%。这意味着，P县虽然在经济上实现了工业化和市场化，但村庄体制却较为完整——人们主要在城市从事第二和第三产业活动，同时大多数人口仍然生活在村庄。在某种程度上，P县既不是乡土社会，也不是城市社会，而是形成了可称之为“城乡社会”的形态。这一社会形态具有一定稳定性，且已经有机融入城乡关系之中。

2019年，P县被确定为全国乡村治理体系建设试点单位。着眼于大都市郊区的区域定位，P县致力于探索城乡融合背景下乡村治理新体系的建构路径。笔者及所在团队分别于2018年7月、2019年4月和8月，分三次对P县的乡村治理实践开展了实地调查。本文基于P县的实地调查经验，探讨城乡融合时代乡村治理新体系建构的理论逻辑与实践路径。

二、“城乡社会”的乡村治理命题

城乡融合发展具有鲜明的中国特色，不仅要避免走“城市兴、乡村衰”的老路，更要走出一条城市和农村携手并进、互利共赢的新路。城乡发展不是此消彼长的零和博弈，而是融合发展、共享成果的共生过程。这是因为，哪怕本世纪中叶我国基本完成了城镇化，农业仍然是粮食安全的基础，农村仍然是保证公共资源配置公平有效的关键，有庞大人口体量的农民仍然面临公共服务普惠共享的问题。

这就意味着，城乡融合过程并不代表乡土社会的消失和城市社会的扩张，很可能预示着一个全新的“城乡社会”形态的形成——它融替代与共生、冲突与融合、区隔与交融、延续与变迁的城乡为一体。一方面，农村是城市体系的一部分，农村社会的运转与城市体系有机结合；另一方面，乡村治理体系不能简单移植城市街居治理体系，两者之间有明显差别。在城乡社会中，乡村治理是大都市治理体系的有机环节，不仅影响着农村的社会稳定和农民的安居乐业，还影响着城市社会的平稳有序运转。

从P县情况看，“城乡社会”具有典型的半熟人社会和弱关系社会的特征。首先，农民离土不离乡。当地绝大多数农民已经不从事农业生产，虽有一部分农民进城或上楼，但大部分农民还是居住在村庄，且在村庄留有房子，村落共同体保持较为完整。这意味着，村庄熟人社会的物质基础还在，人们之间还相互熟悉；但因为缺乏密集交往，互惠性的社会关系逐渐消失。其次，半耕半工。从城乡社会的视角看，流动人口在村庄和城市之间呈现出较为紧密的交换关系。P县果业发达，但果农几乎都是50—70岁的“老农”，年轻人鲜有从事农作。家庭内部具有鲜明的代际支持特征，父代对子代的资源支持较多，而子代也因此和村庄保持联系。城乡社会这种社会形态，对乡村治理产生了深刻影响，直接体现为乡村治理事务的变化：

一是量的增加，治理事务急剧增多。城乡社会是一个农业、农村和农民都较为完整的社会，传统的治理事务保留甚多。这些治理事务，主要是围绕家庭生活和农业生产进行的。比如，邻里、家庭纠纷，水利、农技和农地管理等。而社会性质的转变，又带来了新的治理事务。一方面，传统熟人社会的治理事务出现了变异。简单而言，一些原本在熟人社会内部可以自我调节的社会事务，由于社会关系的变弱，进入了村庄日常治理轨道中。比如，房前屋后的卫生，在过去一直是村民和村庄自己处理的事务，但这些事务已经渐渐出现了负外部性，成了政府和村庄的重要的公共服务内容。再如，传统的家事纠纷，因为现代观念的介入、法律下乡成为现实，当地农民在分家过程中，已经习惯采用合法性较高的公证制度来代替传统的分家单。另一方面，大量流动人口的进入，使得村庄的宅基地、治安、消防、计划生育等公共空间的事务急剧增加。

二是类型多样化，治理事务包含衣食住行等各个方面。大致而言，传统的乡村治理事务主要包括政务和村务两个方面。前者主要是协助基层政权办理的事务，村级组织并不承担主要责任；后者则包括组织共同生产、纠纷调解、福利分配等。概言之，传统社会的治理事务类型并不多样，亦无须专业分工，村干部往往身兼多职，采用因地制宜的办法处置。但在城乡社会中，治理事务类型变得多样化。某种意义上，它不仅比传统农业社会的治理事务更多，还比城市社区的治理内容更复杂。一方面，村务仍然保留完整，且如上所述，亦有扩大趋势；另一方面，几乎所有政务都已下村。P县所在的市在公共服务普惠共享方面走在全国前列，村民的养老、医疗、低保等社会保障水平较为健全，且还有名目繁多的普惠性福利保障。此外，消防、治安、流动人口管理等典型的城市治理事务，都已经深度嵌入到乡村治理过程当中。

三是质的变化，从简单事务变为复杂事务。与纯农业社会和城市社会相比，城乡社会的治理事务复杂性更高。简单而言，纯农业社会的治理事务基本上都是关系型的事务，治理事务附着于熟人社会关系之中，因关系而生，亦以社会关系的调节而终。一些事务看似是“事”，但处理的却是关系。比如，邻里纠纷本来是较为常见的治理事务，但事务治理的关键却不在于“事清”，而在于矛盾双方关系的调节。甚至于，大多数行政事务的执行也依赖于“做工作”。而对于城市治理事务而言，其重要特征是“对事不对人”，绝大多数治理事务都已专业化，变成特定部门的行政职责。因此，事务处理规则往往是“切事化”的，就事论事，按部就班，讲究规则。如此，无论是乡土社会的治理事务还是城市治理事务，都具有特定的社会机制将其简单化。在纯农业社会的治理事务中，简化的逻辑主要是把复杂事务人格化，通过处理人际关系处置事务。而在城市治理过程中，主要是运用专业化和程序化的方法，将复杂事务化繁为简，通过切事化的原则处置事务。

城乡社会的治理事务反而具有复杂化的特征。一方面，在半熟人社会中，复杂事务的“人格化”无法贯彻到底；另一方面，由于行政体系不够发达，切事化的原则亦不可能实行。其结果是，城乡社会的治理事务只能在关系治理和行政化方向上寻找结合点，村务和政务之间亦有逐步合流的趋势。一方面，传统的治理事务越来越依赖于正式制度。比如，邻里纠纷、派系斗争等村庄内部矛盾，农民不再习惯于用内部竞争和整合的方式来解决，而是通过12345市长热线等方式要求行政介入。但在行政能力不足的情况下，基层政府仍然需要村干部做调解工作；并且，绝大多数行政事务只能通过非正式的治理方式加以解决。比如，防火、维稳、水利、安全等工作，严重依赖于村干部和协管员，靠他们动员村庄内部的社会关系完成任务。

城乡社会形态的特殊性及其治理事务的复杂性，对乡村治理提出了新命题。这个命题是：在城乡融合时代，乡村治理如何回应城乡社会带来的挑战？具体而言，城乡融合发展对乡村治理造成了两个挑战：一是以属地管理为特征的静态化乡村治理体系，如何适应人、财、物等治理要素在城乡之间流动的现实；二是在乡村空心化的背景下，如何改变既有的资源投入方式以提高乡村治理能力。既有的治理体系之所以发挥作用，源于其与社会形态的匹配。村落体制是纯农业型地区的治理体系，村民自治能够发挥作用，原因在于熟人社会形态及村落共同体的完整性。而城市社区和市政管理体制之所以有效，恰恰也是建立在陌生人社会及弱关系形态基础之上的。在城乡社会中，无论是村落体制还是城市体制，都无法有效回应治理要求。因此，迫切需要建立一套能够高效回应城乡社会需求的乡村治理新体系。

三、资源密集与乡村治理内卷化 

在城乡融合的背景下，乡村治理具有鲜明的利益密集型特征。但是，利益密集和治理资源的增加，并不一定会带来乡村治理能力的提高，反而可能出现乡村治理内卷化后果。乡村治理的资源要素主要包括人、地和钱。在城乡融合发展过程中，通过“以城带乡、以工补农”，现在的乡村治理资源较纯农业社会丰富。根据田野调查数据，P县拥有丰富的乡村治理资源。

1. 人。从治理角度看，“人”主要指行政人员。P县政府在编人员大概为1.5万人，各类协管员亦有1.5万人左右。村一级一般都配备有3—5名两委干部，除此之外，还有为数不少的办事人员（包括县级政府机构、乡镇政府和村自聘人员）。值得注意的是，P县的村干部已经有显著的半职业化特征。他们虽然名义上是兼业的，但通过薪金制和值班制，村干部已经被深深地卷入了行政事务之中。

2. 地。P县是一个农业大县，2/3的土地是农用地。当地虽然也实行家庭联产承包责任制，但由于上世纪八九十年代一直在鼓励发展乡镇企业，导致各村土地的集体统筹性质比较强。主要表现在，村集体还掌握着一部分土地；并且，土地已经到户经营，集体也还有一定的统筹能力。村集体掌握着土地等集体资源，村民亦围绕集体资源的分配形成了较为稳定的制度关联。“强集体”的结果是，村庄不仅为农民提供较多的福利保障，包括土地收益分配、岗位安排、工作介绍等，还包揽了较多的公共服务职能，农民从生活到生产的一系列需求都由村集体满足。比如，当地农民的农业灌溉和生活用水几乎都由集体供应。

3. 钱。受益于特大城市良好的财政状况，P县农村的财政状况都比较好。根据P县财政局的测算，全县每个村的村级运转经费高达183万元/年，且还逐年增加。这个财政投入力度，基本上和中西部地区一个乡镇的水平相当。

可见，受益于较高的城乡融合水平， P县在治理资源投入上比一般农业型地区高出一个等级。不过，多年来这些治理资源的投入，仍然是在传统的乡村治理体系中进行的。其显著特点是，人、地和钱通过“属地”制度结合在一起，主要表现为：

其一，人地不分。在乡土社会中，人是附着于土地之上的，人际关系也是依赖于土地而形成的。P县农村是一个典型的北方分裂性村庄，几乎每个村庄都存在行动单位较小的“家门”。至今为止，当地农民的人情单位还比较完整，在五服以内举办红白喜事。只不过，随着农村集体化的改造和宅基地管控，“聚族而居”现象并不明显。尽管如此，“讲面子”仍然是村庄社会的底色，村庄之内的社会关系较为复杂。

人地不分导致的结果是，村庄治理依靠村庄社会关系开展。大体而言，村庄内部形成了“弱治理结构+强分利秩序”的典型特征。村庄精英甚多，通过村干部、协管员、党员、村民代表等各种职位设置，他们都被吸纳进了村庄治理结构之中。因此，村庄政治结构往往呈现出多头治理的特点，村干部很难有绝对权威。在村务决策上，较为讲究利益均沾的原则。在这一结构之下，村庄治理容易稀释丰富的治理资源，形成去公共性的、寡头主导的灰色秩序。

其二，因地生财。土地是村庄治理中最核心的资源。其中，宅基地分配的合理性直接影响村庄治理绩效。尤其是靠近城郊且有拆迁预期的村庄，通过房租和拆迁补偿，宅基地还有变现的可能。而耕地则是普通农业村庄农民的生产资料，当地农民之所以还可以以农为生，关键就在于农地还有可耕作性。P县农村的大部分村庄都已经将土地集体化，集体统筹的能力比较强。也就是说，农民种地的很多生产成本，包括用水、道路和农技服务等，都由集体和政府承担，这也是当地农业产业化得以维持的重要条件。

P县绝大多数村庄或多或少留有部分土地，都有集体经济收入。而这也构成村庄运转的基础。村集体经济收入无论多少，都极为重要。一来它是村庄福利分配的主要来源，大部分村庄都有分红；二来它也是举办村庄公益事业的支撑，如对老年人的年节福利、老年驿站等，都是依靠集体经济补贴才能运行。尤其关键的是，由于有村庄集体经济，导致村民对村务较为关心，当地的村民选举比较激烈，村民对公共事务的参与热情也比较高。比如，我们调研的某村，每年有20万元的厂房出租收入和60万元的转移支付，除了必要的人员开支和办公经费外，村集体的收入主要用于举办公益事业，如老年驿站、老年人福利和一站式服务等。

其三，属地管理。在人地不分的认知下，乡村治理体系的设置有极强的属地管理惯性。其突出表现是，治理资源的投放（行政人员、财政资金）都依据行政单元核算。从逻辑上看，行政资源因行政事务而生。但在实践中，只要存在行政单元，无论其行政事务有多少，都必须投放一定的行政资源。以至于，行政资源和实际上的人、地规模之间，并不完全匹配。

根据我们的调查，P县农村的治理因为逐渐复杂化，行政资源的投入也呈现出井喷式状态。多年的因事设岗、因岗招人，导致行政力量过于膨胀，财政投入效率也不高。最为典型的表现是，每个村庄除了村干部之外，还聘请了大量的辅助人员。我们对某村协管员进行了不完全统计，发现该村虽是一个只有400多人口的小村，但协管员多达40余人，全村1/10人口有工资性收入。上级部门、乡镇政府在村里聘用了保洁员、护林员、社保协理员、管水员、安全员等，由于村级行政事务繁多，村委会还聘用了门卫、厨师、清洁员、环境治理协管员、治安协管员、大桥管理员、电工、管道维修工等，他们的月工资从300元到2000元不等。

可见，P县的乡村治理具有典型的内卷化特征。一是大量的行政资源投入是地方政府通过“属地”机制投放的，从人均计算看，远高于纯农业型地区。二是虽然行政资源是按“属地”机制投放，但投放和管理的权限却不在属地政府。比如，上级部门聘用的护林员、协管员、安全员等，乡镇无法考核调用；而乡镇聘用的保洁员等，村委会无法有效管理。这就导致了一个现象，大量的行政资源（包括人、财、物）并未转化为属地管理能力。三是行政资源投放一般以新治理事务需求为依据，但简单、粗糙的投放方式并未考虑到与属地政府职能、村庄原有治理事务的有机整合。比如，这些协管员本可以身兼多职，提高人力资源使用效率，但基于部门利益，协管员的统筹力度极小。其结果是，基层在一定程度上表现出机构臃肿、人浮于事的“官僚病”。哪怕是在村庄，也形成了分利秩序，极大影响了治理效能的发挥。

四、统筹治理与乡村治理新体系的重构路径

2019年，P县被中央有关部门确定为乡村治理新体系建设的试点县，开始系统探索乡村治理新体系建设的方法和路径。某种程度上，P县之所以能够成为试点县，是因为其在2017年便通过“街乡吹哨、部门报到”改革完善了乡村治理体系。这一改革有效处置了基层治理中的剩余事务，坚持了“小事不出村、大事不出乡”的基本原则；通过条块整合机制，在极大程度上实现了基层赋权，实现了治理重心下沉。P县结合既有的工作基础、现实需求及对城乡融合时代乡村治理新体系的展望，做出了系统性、长远性的探索。

乡村治理新体系建构主要包括三个步骤。（1）解构。县一级是一个完整的治理单元，具备乡村治理的全要素。P县通过对县级治理资源的解构，将影响乡村治理的要素分解出来，进行总体评估。比如，县政府通过财政、国土和其他涉农部门的工作梳理，发现了县级各部门对乡村治理资源的投放情况，并对其中的人、财、物（土地）资源，以及乡村治理事务的分布进行总体评估。（2）重构。乡村治理各项资源间的组合，以及治理资源和治理对象之间的匹配，是一项系统工程。在实践中，资源的投入并不必然带来治理能力的提高；只有系统的、正确的资源投放，才能提高治理绩效。在这个意义上，迈向城乡融合的乡村治理新体系建构，核心是建立一套符合城乡社会形态的资源投入体系。（3）实施。乡村治理新体系的建构需要找到切入点。乡村治理本质上是对社会关系的调整，不是表面治理、维持秩序，亦非简单地落实上级政策、完成任务，而是以问题为导向，着眼于人和事的实际治理。

从P县的经验看，迈向城乡融合的乡村治理新体系建构，主要通过“到人必整合、到村必协同”的机制建设来实现。具体而言，这一机制建设主要包括三个层次：

一是从资源投放的“出口”协同整合。行政资源的投入主要依靠两个渠道，一是发改部门的“项目”，二是财政部门的“资金”。理论上，这两个部门都有统筹协调能力。但在传统的乡村治理实践中，“项目”和“财政”的统筹协调功能并未有效发挥，乃至于出现了内卷化现象。

自从农村税费改革以来，中央涉农资金投入逐渐形成了可称之为“项目制”的财政投入方式。资金随项目下乡，项目依靠资金支撑。项目制的最大特点是，它通过项目的申报、审批、实施、监管等流程，实现了项目和资金投放的封闭运行。其后果有二：一是导致“条条专政”，各项目之间互不干涉，独立运转，承担项目投放的部门之间具有高度独立性；二是导致上级专权，项目制在政府上下级之间人为制造了“发包—抓包”关系，上级部门拥有对项目实施状况的考核评价权，承担乡村治理任务的乡村两级组织却丧失了自主权。

根据财政部门的测算，P县2019年的涉农资金投入为16亿元，其中上级投入14亿元，县级投入2亿元。上级投入资金中，其中10多亿元是专项资金，包括美丽乡村建设（6.2亿元）、平原造林（3亿元）、禁养区腾退（1.2亿元），县级财政部门并无可能统筹使用。剩余的资金则以“因素法”投放，用于弥补财力不足，包括农（1亿元）、林（3000万元）、水（1000万元）。名义上，这部分资金不像专项资金一样有严格的投入方向，县级财政有一定的统筹性。但实际上，大多数资金都有“约束性任务”（如拆违），只能按指标执行，县一级真正能够统筹的资金极少。

可见，“项目制”的一大弊端是，它很难将治理资源转化为属地政府的治理能力。属地政府只是项目的执行者，是在完成上级任务，属于典型的“表面治理”。在很多情况下，完成任务越多，可能越是弱化乡村治理能力。比如，农业农村局牵头的美丽乡村建设，涉及的资金量极大（6.2亿元）；而税务局主导的污水改造和安全饮水项目，也有极大的资金投入（4亿元），两者在项目实施过程中有交叉之处。美丽乡村建设需要对改造街坊道路，而污水处理涉及下水管道的改造，如果项目没有协调，必然会出现道路挖了修、修了又挖的情况。甚至于，税务局自己都无法统筹污水改造和安全饮水这两个工程，这导致两项工程在具体实施过程中相互掣肘。在实践中，项目资金浪费极大，也造成了群众的不满。甚至于，当地群众在这种单向性的资源投入过程中形成了严重的政府依赖症，群众参与治理的活力明显不足。

大体而言，资源投放的“出口”协同，主要依靠三个机制解决。一是加强项目管理的科学性。在最低程度上，发改部门可以建立县级“项目库”，在可能的范围内统筹项目。在现有体制下，县一级无法改变项目的性质，亦无可能整合项目，但在相关项目的工程进度安排等方面，有一定的灵活性，这在一定程度上减少了资源浪费。

二是增加财政部门的统筹性。财政是国家治理的基础，本质上是要通过对资金的分配、使用来治理社会，而不是简单的会计功能。P县财政部门正在通过建立“资金池”等方式，整合提高资金使用效率。具体包括两项工作：（1）“到人”的经费投入整合。P县大概有1.5万名各类协管员，2018年已经摸清了人员底数，2019年已经建立名册，通过协管员“一人多岗”等方式实现 “到人必整合”。从财政的角度看，它实质上是通过财政整合来解决条块分割的问题。比如，将县级部门雇佣的协管员下放乡镇统一管理使用，职能相近的协管员，如管水员和卫生检测员，护林员和消防员，残联专员和社保协理员，便可以有效整合。（2）“到村”资金投入整合。无论是项目，还是资金，绝大多数乡村治理资源最终都要投放到村一级。以村为单位核算资金投入量和投入渠道，对于优化资金使用效率至关重要。比如，美丽乡村建设（农业农村局）和环境治理（拆违办）都涉及拆违，具体都指向拆违“点位”，摸清“到村”资金，可以更为科学地规划使用涉农资金。

三是资源投放“渠道”的协同整合。因投入渠道缺乏协同而导致资源效率低下的问题，在既有的乡村治理实践中甚为常见。其主要环节有两个方面：（1）条块分割。在城乡融合背景下，大量的乡村治理资源是上级部门以项目形式投放的，资源投放的条块分割现象极为严重。由于地方政府尤其是乡镇一级政府缺乏统筹，资源投入过程中出现的撒漏、不精准现象极多，甚至造成反效果。比如，P县有1.5万名协管员，但在2019年之前，连县级政府都不掌握具体数字。由于管理混乱，大多数协管员发挥的作用有限，未能和乡村治理体系有效衔接。（2）与村民自治脱节。几乎所有上级政府的资源投入都未能考虑到村民自治潜能的发挥，而仅仅是基于行政本位的立场完成某个特定任务。其结果是，往往资源投入越多，越容易在基层培育一个食利群体，乡村治理的公共性无法建立起来。如P县某一个有500年历史的古村，人口不到500人，100多户人家，这几年随着城乡统一的公共服务体系建设，政府为该村配置了7个保洁员打扫卫生，但村庄环境却不见好转。原因是，自从有了保洁员以后，村民便不在意公共卫生；村干部也形成了依赖思想，想方设法通过增加投入来完成人居环境治理任务。

因治理“渠道”不畅而导致治理绩效低下，事实上造成了不少问题。P县开展“街乡吹哨、部门报到”改革，所要解决的就是乡村治理体系不科学的问题，提高县乡村三级治理的协同性。其核心是，通过赋予街乡的“吹哨”权，将部门的治理合力引导到乡村治理事务中。比如，P县曾一度受沙石盗采问题困扰，街乡政府“看得见”，却管不着；而上级执法机关“管得着”，却“看不见”。通过赋予乡镇政府执法权以及对上级部门的“吹哨权”，使治理资源下沉，乡镇政府有了更多的人、财、物统筹能力，沙石盗采问题亦得到了根治。

更进一步，P县通过“1+X”的机构改革思路，强化职能部门的全局意识和统筹能力。P县在最新一轮的机构改革过程中，强化了各机构在乡村治理体系中的职责定位。简单而言，业务部门不单单是处理业务的部门，而要将业务职能融入乡村治理体系中，通过业务处理来统筹协调全县的乡村治理新体系建构。所以，几乎所有业务部门都有一个统筹或配合统筹的职能，也就是“1”，其次才是常规的机构职能，也就是“X”。比如，县财政局仅仅履行“会计”职能是不够的，它不能只做县政府的“管家”，而是要通过财政的杠杆，建立“资金池”等措施来优化乡村治理体系。这就是在发挥“1”的作用。过去，司法局仅仅是一个司法行政部门，专业性和业务性极强，在乡村治理中只需承担依法行政职能。但是，在新一轮的机构职能定位中，司法局被明确了全面依法治县职能，将强化其对乡村治理规范化的统筹作用。在这个意义上，司法局也从一个纯粹的业务部门，上升为一个兼具顶层设计和协调统筹的部门。

这其中，最典型的是农业农村局的职能定位。在乡村治理新体系建设试点工作中，农业农村局是牵头部门，理所当然地需要在乡村治理中发挥统筹协调作用。也因此，县农业农村局与县“三农”工作领导小组的职能相结合，从业务部门变成一个党管农村、五级书记抓农村工作的统筹协调部门。具体而言，县农业农村局作为县“三农”工作委员会的办公室单位，综合协调全县的“三农”工作；而业务科室则整合成“三农”工作的各个任务小组，包括基层治理、信息化建设与农地、农村金融和项目、生态环境、农业安全和种植、综合服务、畜牧水产、农业产业化等专项工作小组，每个任务小组在完成科室业务之外，还需要统筹相关职能部门的农业农村工作。

乡村治理体系的重构，归根到底要落脚到“事务”中。有些事务相对而言比较简单，且专业化程度比较高，以专业分工为基础的行政体系是有效率的。但大量的农村事务具有综合性，专业分工并不一定有效果。有些事务本来就有交叉，比如，医疗和养老之间高度相关，农村养老的最大资源投入往往就是医疗资源。因此，医养结合是一个趋势。某种意义上，“1+X”机构改革的思路，其根本也在于实现部门联动。简单而言，“1”所代表的统筹权，实际上确定了部门联动的主导权；而“X”所代表的机构职能，则意味着要配合其他的主导部门行动。

本质上，P县在乡村治理新体系建构过程中所采取的路径，如对资金、人员和机构的整合，是一种统筹治理方式。统筹治理通过战略规划与管理将治理的参与者、治理的目标和手段有机联结起来，从而寻求与国家发展战略任务相适应的政府治理形态。在城乡融合发展过程中，大量的治理资源涌入乡村治理体系中，通过协调各个治理主体和渠道，整合各项治理资源，进而提高治理效能，也就成了必然。

五、城乡共治新格局的形成过程

在城乡融合时代，乡村治理的资源具有“以城带乡、以工补农”的特点，其治理事务也具有典型的城乡互动特征。客观上，迈向城乡融合时代的乡村治理新体系，需要建立城乡共治的新格局。这一新格局主要表现在两个方面，一是形成城市治理和乡村治理的联动，尤其是治理事务的有效融合；二是形成政府、社会、群众和企业等主体之间的协同。

城乡治理事务的融合，典型地表现在城乡公共服务一体化体系的建立上。以P县医养联动为例，城乡治理事务的融合建立在三个基础之上。一是城乡治理对象的融合。P县现有10.36万老年人，老龄化率达到了22.6%，其中失能老人有4687人，大部分居家养老。全县现有38家养老机构，总床位数是6082张，实际入住2400人，入住率为40%。可见，就目前情况而言，群众还是习惯于居家养老。而从基层卫生公共服务体系来看，中心医院和卫生室的布点是比较密集的，其服务对象也主要是居家的老年人。从2017年开始，P县建立了41家养老驿站，建设社区养老体系，并使之与基层卫生服务体系匹配。二是城乡治理机构的协同。医养联动主要是民政部门和卫建部门的联动。P县明确卫健委主抓医养联动工作，医疗部门变为主动，针对当地居家养老的现实，以及社区养老驿站的布点情况，合理配置医疗资源。这样，P县在未增加资源投入，也没有占用医疗资源的情况下，让老年人得到了更好的服务。三是城乡均等化服务和村级治理的有效结合。在P县，医养联动不单单是医疗和养老资源的联动，也潜在地激活了社区资源。比如，P县的养老驿站几乎都利用了社区资源。某村老年人驿站于2017年建好，2018年开始运营，其中的50万元建设费由村集体出资，且利用的是村集体的旧仓库。该村养老驿站服务内容包括免费早餐、节日福利、休闲娱乐设施开放等，均由村集体来补贴。

城乡治理主体的协同，则建立在“党领导下的自治、法治和德治相结合”乡村治理新体系上。在乡村治理中建立加强党的领导，是统筹治理逻辑的衍生。概言之，城乡社会提出了新的治理挑战，“乡政村治”模式下的乡村治理体系在城乡融合时代遭遇了内卷化困境，而囿于项目制和条块分割等因素，各治理主体间的协同性很难发挥，这就要求在乡村治理中强化统筹能力。而基层党政体制在行政资源整合、政治任务转化、基层组织动员等方面具有明显优势，可以实现多元治理的灵活切换。P县加强党建的主要做法包括实行党员网格化、党员积分制和党员亮身份等，这些措施无不与城乡治理的任务结合在一起。比如，通过党员网格化，门前三包等公共事务得到了较好的解决，有效实现了城乡公共（卫生）服务一体化的目标；通过生态积分制，植树绿化、垃圾分类等环境治理工作得以推动；通过党员亮身份，拆违等重难点工作也得以较好地完成。

中国乡村具有悠久的自治和德治传统，且经过改革开放以来的法律下乡运动，法治亦已深入人心。本质上，自治、法治和德治无替代关系，而是新中国成立以来乡村治理现代化实践的有效经验。并且，在乡村治理新体系的建构过程中，自治、德治和法治都是共建共治共享机制的组成部分。在城乡融合发展过程中，乡村治理的利益主体更加多元，人们的诉求更多，建立城乡共治的新格局就更为迫切。

P县作为特大城市的生态涵养区，同时又是农业大县，如何在生态保护和农民利益之间实现平衡，在政府、企业和农民之间实现共治，是城乡融合时代乡村治理的重要挑战。P县针对枯树枝等农业废弃物的治理机制，可谓是城乡共治格局的典型表现。

首先是构建多元主体。乡村治理是多元主体参与的结果，包括政府、企业、社会组织和群众等等。共建的核心是要找准各个治理主体的利益链接点。大体而言，在城乡融合发展过程中，政府需要稳定的农村秩序和较高的公共服务能力，企业需要经济效益，群众需要得实惠。P县大桃产业制造了大量的枯树枝，不仅污染环境，而且堵塞河道，有安全隐患；群众为处理树枝而增加了生产成本，且生活环境受到了影响，而环保企业则因为没有原料，或是生产成本较高而不愿意进入。基于此，P县找到了各方利益结合点，生态治理从政府单一主体推动转变为政府、企业和农民三方共建。政府将对企业、农户的环境治理资金补贴，转移到搭建共建平台、发展绿色产业、引导村民绿色生活上，企业和农户从被动参与转变为主动参与，成为环境治理的主体。

其次是建立共治机制。城乡共治的核心是，要将各个共建主体的治理资源有效协同和融合。P县在共治机制上做了大量工作，如上文所述，在城乡共治中发挥党的领导作用，让基层党支部和党员积极参与乡村治理，并引导广大群众积极参与。同时，将政府管理、企业控制和村民自治结合起来，测算城乡共治中的成本和收益，在三者间实现利益共享。从具体的乡村治理方式来看，城乡共治并不排斥任何一种治理方法，而是综合采用自治、法治和德治措施，最大程度实现治理合力。

再次是城乡共享治理效果。在城乡融合时代，乡村治理早已溢出农村，其治理效果为城乡共享。客观上，在城乡共治过程中，乡村治理的目标、资源均依城乡融合程度而定，治理效果当然也会影响城乡融合发展。以生态治理而论，农村因生态文明建设而发展了农业科技产业，加强了农业可持续发展，而城市则获得了生态涵养。

六、结论与展望

如何准确定位城乡融合时代的乡村治理，是乡村治理新体系建设的前提。过去几十年来，“三农”工作一直是重中之重。这是因为，农村稳定关系到国家稳定，农业发展关系到经济建设，农民增收关系到全面建成小康的伟大目标。但在城乡融合时代，“三农”工作虽然还是重中之重，但其历史方位已经在调整。简单说来，农村的功能定位只能是稳定器和蓄水池，农业发展很难是农民增收的主要来源。从经济发展的两极看，城市是发展极，农村是稳定极。在这个意义上，乡村治理的主要功能是服务于城乡融合，准确地说，主要是有效承接以城带乡、以工补农的资源，从而更好地服务于乡村振兴。

本文基于P县的田野调查，论述了城乡融合发展过程中乡村治理面临的挑战及城乡共治体系的形成机制。研究发现，当前一些地区已经形成了城乡社会形态，这一社会形态的治理复杂性远高于乡土社会和城市社会，既有的村落体制和社区体制无法应对不断产生的治理需求。在“以城带乡、以工补农”的政策诱导下，乡村治理出现了利益密集情况。但在既有的乡村治理体系下，资源投入严重依赖于项目制和部门体制，治理资源无法有效转化为基层治理能力，出现了乡村治理内卷化现象。而P县的经验表明，通过部门协调和资源整合，提高地方统筹治理能力，乡村治理可以得到明显优化，城乡共治格局也在“党领导下的自治、法治和德治相结合”路径中实现。

在城乡社会中，基层治理事务的数量、性质和类型都发生了极大改变，构建城乡共治的乡村治理新格局，是回应这一挑战的必由之路。从P县的经验看，城乡共治的乡村治理新格局，主要包括三个内涵。一是从治理目标看，乡村治理要服务于城乡融合发展。具体而言，乡村治理需要维持农村基本秩序，提供养老、医疗等公共服务，让农村成为城市化的稳定器。二是从治理体系看，乡村治理不再依赖于乡土社会中的简约治理方式，而是要综合运用自治、法治和德治，协同政府、市场和社会的多元力量，在基层党组织领导下形成统筹治理新格局。三是从治理机制看，城乡共治的关键是要让密集资源转化为治理效能，通过“进村必协同”“到人必整合”的资源投放机制，带动了“1+X”机构改革和“街乡吹哨、部门报到”机制。

当前乡村治理研究的议题，需要回应城乡社会已经带来的这一重大命题。因此，乡村治理研究从国家与社会关系的视角，转向城乡关系的视角，具有合理性。P县处于特大城市的城乡接合部，其在城乡融合发展过程中的功能定位是生态涵养区，这意味着其将长期保持城乡社会形态。在乡村治理的任务、内容、机制等方面，P县的经验证据表明，城乡互动已然在重新塑造乡村治理实践，这符合城乡融合发展的基本趋势。但是，对于广大中西部农村地区而言，P县的资源密集特征并不具有典型性。对于一般农业型地区而言，P县城乡共治的乡村治理新格局建构经验的借鉴意义，还需要更多的经验证据和理论探讨。

推荐语

在城乡发展加速融合的背景下，本文基于详实的田野调查，指出了传统的乡村行政资源运作模式与当前城乡治理形势间的诸多矛盾，并提出解决乡村治理内卷化的关键在于对资源投放方式进行重构，进而形成城乡间、治理主体间的“城乡共治新格局”。提供了一条可供参考的方案（政治学人编辑部）。

责任编辑：李庆港

一审：班允博 二审：王智睿 终审：吉先生

文章来源：《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期

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